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生态城市规划建设的几点思考

2019-03-17

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容,关系人民福祉,关乎民族未来,事关“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的实现。2012 年,党的十八大从新的历史起点出发,作出“大力推进生态文明建设”的战略决策,要求“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”。2015 年,党的十八届五中全会首次将“绿色”作为五大发展理念之一提出。2017 年,党的十九大报告将坚持人与自然和谐共生作为坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,要求必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境。

城市规划建设转型发展的背景及意义

城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心,在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。改革开放以来,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市发展波澜壮阔,取得了举世瞩目的成就。城市发展带动了整个经济社会发展,城市建设成为现代化建设的重要引擎。

进入新时代,我国城市发展也进入新的发展时期。习近平总书记在中央城市工作会议上作出重要战略部署,要求“统筹规划、建设、管理三大环节,提高城市工作的系统性。城市工作要树立系统思维,从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手,对事关城市发展的重大问题进行深入研究和周密部署,系统推进各方面工作”。“城市发展不仅要追求经济目标,还要追求生态目标、人与自然和谐的目标,树立绿水青山就是金山银山的意识,强化尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念”。因此,以生态文明视角重新审视城市规划建设领域面临的一系列问题、尤其是大城市及特大城市规划建设方面的问题,认真思考转型发展理念与原则,用以指导今后的工作实践,意义重大且势在必行。

当前城市规划建设领域存在的问题

当前,我国城镇化的发展既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,是绿色的城镇化和以人为本的城镇化。目前,生态城市建设尚处于探索阶段,适合中国国情的生态城市规划设计原理和实践经验都尚待研究与积累,主要存在以下三个较为突出的问题。

2.1 生态城市规划建设的工作思路不尽相同

近年来,全国各地对于生态城市建设的认知逐步提升,但由于经济基础、环境条件的差别较大,且中央各部门政策制定、地方政府开发建设目标不同等原因,生态城市建设在实践中的概念思路差异巨大,虽然也确定了一些生态示范城市与区域,但具体工作机制不尽相同。如何在试点示范区域以外大规模推广生态城市建设的政策及保障措施尚不系统完善,试点示范的经验转化困难,急需理顺城市规划建设的基本原则与理念,进一步统一思路。

2.2 生态城市规划的执行力度不够强

我国许多城市在确立生态城市发展思路基础上,都制定了包括生态城市的发展目标、建设原则、建设步骤等一系列内容的建设规划。这些规划为生态城市的建设提供了行动指南、指导思想和总体框架。但许多城市在生态化建设中,出现了生态城市规划执行不力的情况,甚至很多城市的生态化建设完全背离了原有的生态城市规划,致使生态城市规划形同虚设。一方面是由于生态城市规划不够细致,过于宏观,不宜于执行,没有发挥应有的作用;另一方面是生态城市规划缺乏长远预期,没有充分考虑到生态城市建设中可能遇到的问题,致使规划缺乏科学性。此外,规划实施的数据监测与过程监管工作滞后,缺乏检查反馈与目标纠偏机制。

2.3 生态城市规划的公众参与机制不健全

社会公众是生态城市建设最根本的受益者,但在生态城市规划建设环节与运营环节,政府和开发建设单位是主要参与者,公众只能被动了解,鲜有社会组织发挥协调作用。造成这种情况的原因主要是生态城市的建设是一个缓慢的、长期的过程,公众很难在短期内看到大的变化,积极性就会降低。另外,在生态城市的建设中,我国广大城市居民的生态意识还没有建立起来,很少参加生态城市建设规划的相关活动。建立公众参与机制是建设生态城市的迫切需求,发动广大市民与各种社会组织积极参与,这是当前我国生态城市建设中尚需改进的地方之一。

生态城市的理念和规划建设基本原则

生态城市是运用生态学原理和方法,指导城乡发展而建立的空间布局合理,基础设施完善,环境整洁优美,生活安全舒适,物质、能量、信息高效利用,经济发达、社会进步、生态保护三者保持高度和谐,人与自然和谐共生的复合生态系统。生态城市的本质是人类活动符合自然客观规律,以生态环境建设和社会经济发展为核心,基于生态学原理,再经过统筹规划、综合建设,建立自然和谐、社会公平和经济高效的人工复合生态系统,培育天蓝、水清、地绿、景美的生态景观,建设健康文明的生态社区,实现人与自然和谐共生,实现经济效益、社会效益和生态效益高度统一的可持续发展。

城市,尤其是大城市及特大城市,是一个复杂的巨系统。规划建设生态城市必须采用系统的科学研究方法,制定规划与计划,推进实施。特别要把握阶段性和长远性,处理好整体和局部、大系统和小系统的关系,统筹制定总体战略和实施策略。本文从城市设计、城市双修、绿色建筑等建设科技角度提出生态城市规划建设中应遵循的几个基本原则。

3.1 注重城市设计,突出生态特色

2015年,中央城市工作会议指出,要坚持集约发展,框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量,立足国情,尊重自然、顺应自然、保护自然,改善城市生态环境,在统筹上下功夫,在重点上求突破,着力提高城市发展持续性、宜居性。会议强调,要加强城市设计,提倡城市修补,加强控制性详细规划的公开性和强制性。要加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控,留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

“城市设计”的概念是 20 世纪 90 年代传入中国的,是一种关注城市规划布局、城市面貌、城镇功能,尤其是关注城市公共空间的一门学科。城市设计的研究方法多样、研究范围广泛、研究内容灵活,可随时应对不同问题选择恰当分析工具,形成具有很强针对性的技术路线,不受法定规划的时效限制,成果的表现形式直观易懂。城市设计作为一种介于城市规划和建筑学之间的三维工具,弥补了城市规划形态研究不足的缺憾,在规划和建设决策的前期阶段广泛应用。而绿色城市设计就是在城市规划和建设中基于生物气候条件确定城市设计策略与方法。

在生态城市规划中,应把城市当作生命有机体,秉承生态友好的城市设计原则,以区域生态环境为背景,研究与城市空间适宜的规划设计策略。要严守“生态底线”,落实完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定,统筹推进“多规合一”。要按照促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的总体要求,形成生产、生活、生态空间的合理结构,提高土地的利用效率。生态城市的建设思路不能是“大树进城、开山造地、人造景观、填湖填海”,这不是建设生态文明,而是破坏自然生态。

以雄安新区为例,在《雄安新区规划纲要》中,明确提出要创造“雄安质量”,使雄安成为新时代推动高质量发展的全国样板。其中,坚持生态优先、绿色发展是一个重要的指导思想。在这样的指导思想下,在落实规划纲要的后续规划建设中,城市设计成为实现建设“绿色生态宜居新城区”的重要手段。通过城市设计,统筹各类空间资源,整合生态人文要素,依托白洋淀清新优美的生态环境,利用城镇周边开阔自然的田园风光,随形就势,平原建城,形成疏密有度、水城共融的城镇空间,清新明亮的宜人环境,舒展起伏的天际线,展现新时代城市形象。可以预见,在不久的将来,在城市设计的具体指引下,雄安的生态特色会更加凸显,绿色生态空间会逐渐显现,生态环境会越来越好,会真正成为践行新时代生态文明思想的样板。

3.2 开展城市双修,改善环境质量

城市双修是指生态修复、城市修补。其中,生态修复旨在有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、植被,重点是通过一系列手段恢复城市生态系统的自我调节功能;城市修补重点是不断改善城市公共服务质量,改进市政基础设施条件,发掘和保护城市历史文化和社会网络,使城市功能体系及其承载的空间场所得到全面系统的修复、弥补和完善。

城市建设要以自然为美,把好山好水好风光融入城市,使城市内部的水系、绿地同城市外围河湖、森林、耕地形成完整的生态网络。要保留城市原有的沿湖沿河、山体林地等生态区域和自然痕迹,优先保障绿地公园用地,依托区内主要水系打造绿化生态系统,满足生态多样化和人性化景观的要求。要大力开展生态修复,让城市再现绿水青山。要因地制宜推行海绵城市建设模式。海绵城市是新一代城市雨洪管理概念,也可称之为“水弹性城市”。国际通用术语为“低影响开发雨水系统构建”。下雨时吸水、蓄水、渗水、净水,需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。通过对海绵城市的精心设计和悉心管理,可以大幅度减少防洪压力,控制面源污染,特别是城市水体环境污染,整体改善水生态环境,实现投资少、效益好的综合成果。

此外,生态城市应广泛建设城市地下综合管廊,即在城市地下建造一个隧道空间,将电力、通信,燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体,设有专门的检修口、吊装口和监测系统,实施统一规划、统一设计、统一建设和管理,是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。建设综合管廊能够减少由于管线铺设与维修造成城市经常性地“开膛破肚”,能够降低能耗和材料损耗。

李克强总理在 2017 年政府工作报告中提到,统筹城市地上地下建设,再开工建设城市地下综合管廊2000 公里以上,启动消除城区重点易涝区段三年行动,推进海绵城市建设,使城市既有“面子”,更有“里子”。

3.3 发展绿色建筑,降低资源消耗

绿色建筑是生态城市的最基础性构成元素,没有绿色建筑就没有绿色生态城市。绿色建筑是指在建筑的全寿命周期内,最大限度地节约资源,包括节能、节地、节水、节材等,保护环境和减少污染,为人们提供健康、舒适和高效的使用空间,与自然和谐共生的建筑物。绿色建筑技术注重低耗、高效、经济、环保、集成与优化,是人与自然、现在与未来之间的利益共享,是可持续发展的建设手段。

发展绿色建筑就是要以人为本,着力解决我国建筑业高资源消耗高环境负荷和低质量供给两大问题。新时代高质量绿色建筑应符合“五化”理念,即人性化、本土化、低碳化、长寿化、智慧化。人性化是指更加注重从人的需要出发,创造出安全健康舒适自然优美的室内外环境,使人有更多的获得感。本土化是指更加注重发挥建筑设计的重要作用,赋予建筑天然绿色的基因和体现地域文化特征。低碳化强调的是两个更加注重:一是更加注重建筑全生命期,从重点关注运行过程拓展到建筑的的建造运行改造拆解等各个阶段;二是更加注重全面,从重点关注节能拓展到节能、节地、节水、节材等方面。长寿化就是要更加注重延长建筑寿命,这是节约能源资源降低能源负荷的最有效的方法。智慧化是指注重以信息技术为支撑,并且综合运用信息技术提高建筑功能和智能化精细化的技术管理水平,最终为使用者的工作和生活提供便利。

以雄安市民服务中心为例,雄安市民服务中心是雄安新区设立以来的第一个建成项目,位于容城县城东侧,总面积约 10 万平方米,在雄安新区管委会的领导下,中国建筑学会组织两位院士、两位大师共同领衔设计,很好地将绿色建筑理念和技术用于实践,引领了绿色建筑新的发展方向。以市民服务中心北侧的企业办公区为例,总用地面积 6 万平方米,总建筑面积 3.6 万平方米,容纳了企业办公用房、酒店、公共服务设施等多种功能。企业办公区采用了全装配化、集成化的集装箱式建造技术,装配化率达 80% ~ 90%。办公楼与酒店设计以 4m×12m 的集装箱作为基本单位,适合运输,便于灵活组合。办公基本单元为 1000 ~ 1200m2 左右的“十字”单元组合。单元布局组合灵活,可生长性强,适于根据未来发展需求进行变化。这些绿色建筑的理念和技术,低耗、高效、经济、环保,与自然环境和谐共生,为雄安新区的绿色建筑发展提供了可参考的样板。

城市规划建设转型发展的措施建议

针对城市规划建设方面存在的问题,并结合生态城市规划建设的理念和原则,提出以下建议。

4.1 因地制宜,严格规划管控

每个城市应从本地实际出发,结合地理位置、自然条件以及历史文化传统,因地制宜、合理确定城市风格。既要充分了解本地亟须解决的问题,也要客观评估本地的潜在优势。只有这样,才能在生态城市建设中充分发挥本地优势,解决城市化进程中出现的问题,实现经济、社会和环境效益的统一。

科学、合理的规划是建设生态城市的前提和基础,是政府部门作出决策的重要依据。城市规划要立足现实,着眼未来,在制定中要充分考虑到空间、人口、资源、经济、社会、环境等方面的因素,要尽可能做到详细、全面、科学和系统。在编制过程中,要广泛征求意见,最终形成具有可操作性和较为完善的城市规划方案。城市规划一旦确定,就要保持规划的权威性,依法定程序执行和修改完善,而不能随意变更,要“一张蓝图干到底”。政府各个部门的工作计划、项目立项审批等都要以生态城市规划为出发点和落脚点,进一步细化,把规划化为行动,保证规划的有序推进。

4.2 突出重点,协调城乡发展

生态城市规划建设要突出重点,要把城市中心的规划建设作为突破口。城市中心区域基础设施相对比较发达,经济发展水平相对较高,具备了建设生态城市的硬性条件。城市中心区域的发展对于迅速提升整个城市的生态水平具有“立竿见影”的效果,因此生态城市的建设应该率先在城市中心区域打开局面,要让人民群众真正体会到生态城市建设带来的好处,亲身体验到一个优美、安全、舒适的工作和生活环境。

建设生态城市要协调城乡发展问题,把农村地区的建设作为生态城市建设的着力点。农村地区的生态化水平在整个城市的生态化中起着决定性作用,没有农村的生态化,也就没有整个城市的生态化。相对于城市,农村地区基础设施落后,人们的环境保护意识还不够强,这也是生态城市建设的重点和难点。新农村建设一定要走符合农村发展实际的路子,遵循乡村自身发展规律,充分体现农村特点,注意乡土味道,保留乡村风貌,留得住青山绿水,记得住乡愁。要依托现有区域优势、历史文化特色和村庄特色,保护好现有生态底色和文化底蕴,还原乡村质朴面貌。要因地制宜搞好农村人居环境综合整治,改变农村许多地方“污水乱排、垃圾乱扔、秸杆乱烧”的脏乱差的状况,给农民一个干净整洁的生活环境。要积极推进农村生活垃圾治理和农村生活污水治理,推动农村人居环境升级。浙江湖州安吉县的余村、刘家塘村、鲁家村、黄杜村等已成为中国美丽乡村示范村,他们按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,大力实施乡村振兴战略,走生态发展之路,持续改善农村人居环境,坚定不移践行绿水青山就是金山银山的理念,实现了经济发展与生态保护的双赢。

4.3 政府引导,增强公众参与

生态城市建设是一个复杂而且浩大的工程。生态城市规划建设水平在很大程度上取决于地方政府的主导作用。政府要在生态城市建设中发挥好“组织者”与“协调者”的作用。既要把有限的人力、物力和财力配置到生态城市建设最需要的地方,又要协调好眼前利益和长远利益的关系、经济发展和环境质量的关系、人与自然的关系、城市与农村等方面的关系。

加快生态城市的建设,必须提高公众参与度。公众参与程度决定了生态城市建设的广度和深度。生态文明建设同每个人息息相关,每个人都应该做践行者、推动者。要加强生态文明宣传教育,增强全民生态意识,在全社会树立生态文明理念,形成全社会共同参与的良好风尚。加强对社会公众的知识普及,促进社会公众对生态城市规划建设的理解与支持。

生态城市建设的发展空间巨大。要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立五大发展理念,深入贯彻习近平生态文明思想,站在党和国家事业发展全局的高度,践行“绿水青山就是金山银山”的理念,处理好经济发展同保护环境的关系,坚持人与自然和谐共生,坚持为人民创造良好生产生活生态环境,让天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美,不断推进我国生态城市建设事业发展,大踏步进入生态文明新时代。